Recursos en español:   La Caja de Herramientas Gerenciales   Salón de Lectura   Por favor llene nuestro cuestionario Para más información en inglés, visite:		La Descentralización de los Servicios de Salud y Planificación Familiar
		Actualidad Gerencial esta publicación de educación continua destindada al personal gerencial que se hizo acreedora a varios premios presenta discusiones exhaustivas de estrategias gerenciales especificas para mejorar los servicios de salud. Contenido Introducción La Descentralización de la Administración del Programa de Planificación Familiar: Observe Antes de Actuar ¿En Qué Consiste la Descentralización? Términos de la Descentralización Cómo Identificar Oportunidades dentro del Proceso de Descentralización Responder a las Preguntas Clave Identificar las Condiciones Necesarias para una Descentralización Exitosa Soluciones Factibles—Bangladesh--Cómo Lograr que la Participación Comunitaria Sea una Meta de la Descentralización Reconocer los Beneficios Potenciales y los Problemas de la Descentralización Beneficios y Problemas Potenciales de la Descentralización Evaluación del Impacto de la Descentralización Soluciones Factibles—Honduras--ASHONPLAFA Analiza las Funciones Administrativas de los Administradores Centrales y Regionales Delegación de las Funciones Administrativas Cómo Identificar las Habilidades que Necesitará n los Administradores a Nivel Central y Local Habilidades Administrativas para la Descentralización Fortalecimiento de la Descentralización a Nivel Local Soluciones Factibles—Filipinas--La Institucionalización de la Democracia: la Descentralización en las Filipinas Cómo Lograr que la Descentralización Funcione Comentarios de los Revisores Referencias Lista de Verificación sobre la Descentralización Examine este tema en mayor profundidad mediante un caso de estudio Las Clínicas Regionales de La Pradera Enfrentan la Descentralización Introducción En el transcurso de los ú ltimos años los ministerios de salud de diversos países se han embarcado en un proceso de descentralización. Muchas organizaciones no gubernamen-tales también han mostrado interés en transferir la toma de decisiones al personal de campo. Los donantes está n promoviendo la descentralización al prestar su apoyo a tales iniciativas cuyo propósito es aumentar la capacidad gerencial de los administradores de campo, para que estos puedan utilizar su nuevo poder sabia y efectivamente. Ya sea que el gobierno o su organización estén contemplando iniciar la descentralización o que ésta ya hubiese comenzado, usted debería estar al tanto de las metas de la descentraliza-ción, en qué forma puede ésta beneficiar a sus clientes y de qué manera se verá n afectadas sus funciones dentro del programa en general. La presente edición de Actualidad Gerencial explora los cambios en el papel de los administradores a nivel central y local y las habilidades gerenciales que requieren para funcionar efectivamente dentro de un medio descentralizado. Los editores invitados para esta edición son Saul Helfenbein, Riita-Liisa Kolehmainen-Aitken y Bill Newbrander. Saul Helfenbein, es Director Adjunto del Programa de Población de Management Sciences for Health. Riita-Liisa Kolehmainen-Aitken es Analista Principal de Evaluación de la Unidad de Evaluación de FPMD y Bill Newbrander es Asociado al Programa Financiero de MSH. Ellos han asesorado a los gobiernos de Bangladesh, Indonesia, Madagascar, Senegal, Papua Nueva Guinea, las Filipinas y Zimbabwe para llevar a cabo la descentralización de sus servicios de salud y planificación familiar. Volver al principio de página La Descentralización de la Administración del Programa de Planificación Familiar: Observe Antes de Actuar La descentralización tiene relación con el poder. El término se utiliza generalmente para describir la transferencia de poder de niveles administrativos altos a niveles má s bajos en distintos tipos de organizaciones, pese a que el grado de poder que se transfiere varía ampliamente. La descentralización puede significar solamente la transferencia del control sobre funciones administrativas específicas, tales como la planificación y elaboración de presupuestos, de una oficina central a las oficinas de campo, o transferir totalmente la responsabilidad de un programa a una institución dentro de determinados limites geográ ficos, tales como una provincia o un distrito. Cualquier iniciativa de descentralización tiene como razón fundamental mejorar la eficiencia, la relación costo-beneficio y el rendimiento del programa. También se espera que la descentralización mejore la coordinación intersectorial y promueva la participación comunitaria. Pese a que la descentralización puede ser iniciada con la mejor de las intenciones, es posible que tome muchos años desarrollar las habilidades y obtener el apoyo de los administradores a nivel central y a nivel del campo. Algunos expertos advierten que no pocos gobiernos descentralizan simplemente con el fin de transferir la responsabilidad administrativa de los programas al campo porque a nivel central ya no se cuenta con ninguna opción para mejorar los servicios de salud. En tales situaciones, la falta de un compromiso político y los recursos insuficientes obstaculizará n la capacidad de los administradores de campo en lo que respecta a la planificación y administración exitosa de sus programas. Si no se cuenta con la asistencia necesaria para desarrollar la capacidad administrativa del personal de campo, éste no podrá desempeñar efectivamente su nuevo papel. La descentralización funciona cuando se dan ciertos elementos claves. Estos son: la formulación de metas claras, la definición cuidadosa de las funciones de los administra-dores a nivel central y las de sus contrapartes en el campo así como la asistencia para desarrollar la capacidad gerencial a nivel local mediante la provisión de apoyo técnico y material a dicho personal. Debe prestarse atención a los siguientes aspectos relacionados específicamente con la planificación familiar: la forma como se establecerá n y supervisará n las normas de atención; la manera como se integrará n y coordinará n las actividades de información, educación y comunicación (IEC) a nivel nacional y local y la forma como las estrategias de prestación de servicios a nivel local aportará n a las metas nacionales de población. Para encontrar la forma de hacer frente a estos aspectos, los administradores centrales y los de campo tendrá n que colaborar estrechamente en el rediseño y ejecución de sus programas de planificación familiar. La presente edición de Actualidad Gerencial le ayudará a evaluar tanto las oportunidades como los riesgos inherentes a la descentralización de su programa. Le ayudará a identificar las nuevas relaciones que deben existir entre los administradores en los niveles centrales y locales y los tipos de habilidades que deben poseer estos ú ltimos para que la descentralización tenga un impacto positivo sobre el rendimiento del programa de planificación familiar. Volver al principio de página ¿En Qué Consiste la Descentralización? La descentralización puede ser el resultado de las políticas establecidas por los funcionarios gubernamentales de mayor jerarquía; deberse a ordenanzas administrativas dictadas por un solo ministerio o dirección responsable de la ejecución del programa; o por una decisión estratégica tomada por una organización privada. Cuando una agencia gubernamental u organización privada decide descentralizar, podrá utilizar una combinación de enfoques para lograr su objetivo. Esta edición de Actualidad Gerencial presenta los diferentes enfoques de la descentralización en los sectores pú blico y privado. Descentralización del sector pú blico. La descentralización del sector pú blico puede iniciarse como resultado de una política nacional para descentralizar uno o má s sectores de servicio pú blico. Puede realizarse gradualmente, mediante la transferencia de la responsa-bilidad de funciones administrativas específicas a niveles inferiores en el transcurso de un cierto tiempo. La descentralización puede llevarse a cabo en el sector pú blico mediante la transferencia de diversos grados de poder del nivel central a: las divisiones de campo o unidades dentro del mismo ministerio o agencia; otros niveles gubernamentales, tales como las unidades regionales, provinciales o locales; autoridades pú blicas semi-autónomas (como las juntas directivas de hospitales) u organizaciones privadas con o sin fines de lucro. En el primer caso, se transfiere un poder limitado a niveles má s bajos dentro del mismo ministerio o agencia. En el segundo caso, una parte substancial del poder de la administra-ción de programas se transfiere a una o má s unidades gubernamentales de menor nivel, dejando solamente funciones limitadas bajo el control del ministerio o agencia central. En el tercer caso, el gobierno transfiere la responsabilidad de programas específicos mediante la asignación de dichos programas a otra entidad pú blica u organización privada. Descentralización en el sector privado. En el del sector privado, una organización grande puede tomar la decisión de transferir la administración de funciones o programas específicos a uno o má s departamentos de la organización, o a otros grupos privados quepueden llevar a cabo dichos programas. El ímpetu de este cambio podría estar dirigido a la modernización de los servicios, la toma de decisiones en forma má s rá pida y relevante para el nivel local, o la coordinación de programas a este nivel para que no se dupliquen los servicios. La descentralización del sector privado podría inspirar la descentralización en el sector pú blico. Volver al principio de página Términos de la Descentralización Comú nmente se utilizan cuatro términos para categorizar la manera cómo ocurre la descentralización: desconcentración, delegación, devolución y privatización. Pese a que en la presente edición no se utilizan dichos términos, se hace referencia a los métodos para la transferencia del poder definidos por estos términos. Desconcentración significa que algunas funciones administrativas, tales como la elaboración de los presupuestos del programa, son transferidas del nivel central a unidades de nivel inferior dentro de la misma agencia u organización, pero el control general del programa sigue en manos del nivel central. Delegación describe un enfoque mediante el cual el nivel central transfiere la respon-sabilidad de funciones gerenciales específicas, tales como el desarrollo y la ejecución de actividades de capacitación gerencial, a organizaciones que se encuentran fuera de la estructura burocrá tica normal y de esta manera son indirectamente controladas por el gobierno central. Devolución se refiere a la transferencia del poder a unidades subnacionales del gobierno, creadas o fortalecidas recientemente, cuyas actividades se encuentran fuera del control directo del gobierno central. Dentro de este enfoque, la responsabilidad y autoridad sobre un programa de planificación familiar se transfiere generalmente a un gobierno estatal, departamental o municipal. Privatización es la transferencia de funciones administrativas específicas, tales como la logística y la capacitación, a organizaciones privadas sin fines de lucro u organiza-ciones comerciales que está n fuera de la estructura gubernamental. Algunos expertos creen que la privatización no constituye un medio de descentralización porque un gobierno renuncia responsabilidad en lugar de transferir poderes a los niveles inferiores. Volver al principio de página Cómo Identificar Oportunidades dentro del Proceso de Descentralización Muchas de las iniciativas para descentralizar los programas de planificación familiar se inician en el nivel central o principal de una organización o agencia. Sin embargo, ocasionalmente, cuando los administradores locales demuestran capacidad para lograr altos niveles de rendimiento en los programas de planificación familiar de gran escala, tales como el de Bangladesh, tal éxito convence al nivel central para que descentralice. Los administradores centrales notará n y deseará n que los programas respondan rá pidamente a las necesidades de los clientes y transferirá n cada vez má s y má s amplios poderes al personal de campo. Los administradores locales deberían aprovechar cuando una agencia u organización decide descentralizarse, para asumir un mayor liderazgo en el programa. Necesitará n por lo tanto analizar la situación planteando las preguntas adecuadas para que al recibir las respuestas puedan desarrollar las habilidades necesarias para utilizar eficazmente sus nuevos poderes y facultades. Los administradores locales pueden probar que la descen-tralización es el camino a seguir a largo plazo, al tratar de lograr las metas del programa y alcanzar buenos resultados. Volver al principio de página Responder a las Preguntas Clave El entusiasmo para lograr la descentralización debe estar acompañado por metas claras y una planificación adecuada. Todos los administradores deberían obtener las respuestas a diversas preguntas clave ya sea que la descentralización haya o no comenzado para tener má s claro quién será responsable de la planificación de programas, quién tendrá la autoridad para asignar y administrar recursos y quién será responsable del rendimiento financiero y del programa en sí. ¿Cuá les son las metas propuestas para la descentralización? Los administradores deben saber las razones por las cuales la agencia u organización se descentraliza. La reducción de los costos, la reducción de la burocracia, el mejoramiento de la eficiencia, una mayor participación comunitaria, o la orientación de los servicios para cubrir las necesidades de los clientes podrían ser algunas de las razones. Será muy ú til comprender éstas para desarrollar estrategias dirigidas al logro de las metas de la descentralización. ¿Cómo se autorizará e implementará la iniciativa de descentralización? Los administradores deben saber si se instituirá la descentralización mediante la promulgación de una ley o a través de una órden administrativa. Por ejemplo, si se instituye la descen-tralización mediante una órden administrativa, el enfoque de la misma podría cambiarse con mayor facilidad en el futuro. En cualquiera de los casos los administradores deben saber si se transferirá n las facultades en forma paulatina o de una sola vez. ¿Qué programas o funciones se van a descentralizar? Los administradores deben saber qué funciones van a descentralizarse y cómo éstas afectará n la administración de sus programas. Cuando la responsabilidad de la logística se transfiere, por ejemplo, los niveles inferiores notará n que tienen que tratar con varias agencias y obtener las aprobaciones de la aduana u otras dependencias antes de efectuar las compras o suscribir contratos. ¿A quién se transfieren dichos programas o funciones? Los administradores deben saber quién tendrá la responsabilidad y la autoridad sobre las funciones administrativas específicas o de los programas con posterioridad a la descentralización a fin de evaluar el impacto de estos cambios a nivel de dichos programas y el papel de la organización en general. Las relaciones en la organización y los requisitos de rendición de informes podrían verse alterados permanentemente cuando se transfieren funciones administrativas a otro nivel. Por ejemplo, la descentralización podría determinar que los servicios de planificación familiar será n asumidos por los centros de salud materna e infantil (SMI) a nivel local, o que el manejo logístico de los anticonceptivos podría ser asumido por el hospital distrital. ¿Qué impacto tendrá n estos cambios sobre los diversos cargos a nivel del sector servicios? A menudo la transferencia de poder está acompañada por nuevas expectativas sobre los papeles y responsabilidades del personal de campo. Por primera vez, se podrá pedir, a los supervisores de planificación familiar que supervisen las actividades de salud materna e infantil o el trabajo de las parteras tradicionales. Los nuevos procedimientos de referencia podrían sobrecargar a las unidades de atención de salud primaria y podría requerirse que los administradores supervisen má s estrechamente actividades de los puestos de salud. Por estos motivos, es necesario que los administradores adviertan en qué medida la descentralización afectará el trabajo del personal y decidan si éste tendrá las habilidades necesarias para cumplir con sus nuevas responsabilidades. ¿Qué preparación deberá n tener los administradores? La descentralización modifica los papeles y responsabilidades de los administradores en todos los niveles. Los administradores centrales y locales necesitan saber cuá les será n sus nuevos papeles dentro del programa, qué nuevos poderes o facultades tendrá n y qué habilidades necesitará adquirir el personal para cumplir eficazmente con su trabajo. Por ejemplo, una mayor responsabilidad podría requerir que el administrador de campo se vincule má s activamente en el manejo de los sistemas de finanzas e información, en tanto que el administrador a nivel central podría asumir un nuevo papel de instructor y prestar asistencia técnica. Volver al principio de página Identificar las Condiciones Necesarias para una Descentralización Exitosa Para que la descentralización sea exitosa, deben darse varias condiciones. Los admini-stradores a nivel central y local se arriesgan a fracasar en sus buenas intenciones si no poseen algunos requisitos bá sicos. En una reciente reunión del Comité Regional Francoparlante de Asesorías (FRAC), los representantes de Haití y diez y seis países francoparlantes del Africa se reunieron para compartir sus experiencias y preocupaciones sobre la descentralización de la administración de programas de planificación familiar. En dicha reunión los participantes identificaron los siguientes pre-requisitos para la descentralización: suficiente voluntad política gubernamental a nivel central y local para apoyar la iniciativa y el proceso; habilidades administrativas adecuadas a todos los niveles; un plan de ejecución claro; una estructura administrativa legal que delimite la autoridad; recursos adecuados; interés, compromiso y dedicación de los líderes locales. Los miembros del FRAC habiendo identificado los pre-requisitos para la descentralización, elaboraron una lista de las acciones administrativas que ayudarían a lograr una descentrali-zación exitosa. Dicha lista incluyó: la definición de los poderes que está n siendo transferidos y los mecanismos de dicha transferencia. (La responsabilidad y autoridad para asumir las funciones administrativas deben ir siempre juntas); mantener un diá logo permanente entre las personas que planean los fondos a nivel central, los que tienen esa responsabilidad en el nivel local y los administradores de los programas; articular las metas y objetivos de los programas descentralizados; asegurar el financiamiento anual para cubrir las necesidades del programa; desarrollar procedimientos contables que permitan a los administradores supervisar el flujo de dineros entre el nivel central y local; elaborar una lista de todas las habilidades que deben tener los administra-dores a nivel central y local para poder desempeñar sus nuevas funciones y asegurarse que los administradores reciban la capacitación necesaria; desarrollar políticas personales, escalas salariales apropiadas y mecanismos de compensación que permitan que los administradores retengan al personal calificado; establecer sistemas adecuados de supervisión que reflejen los problemas y necesidades locales. Volver al principio de página Soluciones Factibles—Bangladesh --Cómo Lograr que la Participación Comunitaria Sea una Meta de la Descentralización En Bangladesh, una iniciativa que comenzó como una forma de apoyar la descentrali-zación del gobierno se convirtió en el medio por el cual éste lleva a cabo su programa de planificación familiar a nivel local. El Programa de Iniciativas Locales (LIP) de Bangladesh se ha desarrollado en solo ocho años a partir de un programa pequeño experimental para la asignación de responsabilidades administrativas del programa de planificación familiar a las comunidades, hasta convertirse en un programa que actualmente cubre casi el 20 por ciento del país. Desde sus comienzos el LIP se ha concentrado exclusivamente en la comunidad. La política nacional de descentralizar la planificación y la administración financiera de los programas de planificación familiar a nivel subdistrital, contribuyó en gran parte a iniciar el proceso. El enfoque comunitario se mantuvo fuerte y constituyó un factor esencial para lograr las metas de descentralización del programa de planificación familiar cuando se suprimieron las políticas de descentralización y se retiraron los poderes administrativos locales. Para ese entonces, la participación comunitaria había ya logrado un impacto medible: en los programas administrados por la comunidad, la prevalencia anticonceptiva aumentó en promedio, 20 por ciento. El éxito del programa convenció a los funcionarios del gobierno y administradores de los programas en el nivel distrital, regional y central que la participación comunitaria era el camino indicado para lograr las metas nacionales. Dichos funcionarios continuaron Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página con la política de permitir que los gobiernos locales asignaran los fondos generados localmente a su propio programa de planificación familiar, para que los planes locales pudieran ejecutarse. Esta prá ctica se hizo cada vez má s popular y en el mes de noviembre de 1994 se convirtió en política nacional. Formación de un Equipo Local de Administración del Programa de Planificación Familiar Al actuar dentro del marco del programa nacional de planificación familiar, el proceso de descentralización basó su filosofía en la acción comunitaria para apoyar a los trabajadores del programa del gobierno. Con el fin de apoyar la comunicación y colaboración entre todos los niveles administrativos del programa, el LIP diseñó una estructura administrativa que reunió a personas de diversas profesiones y ocupaciones para planear y ofrecer servicios de planificación familiar a la comunidad. El equipo local está compuesto por líderes comunitarios elegidos, el administrador del gobierno local y profesionales del programa gubernamental de planificación familiar (el Visitador y el Asistente del programa de Bienestar Familiar, y el Inspector del programa de Planificación Familiar). Los miembros del equipo trabajan juntos y contribuyen con los recursos que administran, los conocimientos y su experiencia. De esta manera, los miembros del equipo adquieren una base sólida de conocimientos sobre las necesidades de planificación familiar, salud materna e infantil y las costumbres de la comunidad, contando con el compromiso y apoyo activo de los funcionarios del gobierno. Desarrollo de Planes de Acción El Plan de Acción es la herramienta que sirve para coordinar todas las facetas del programa de planificación familiar. Los líderes comunitarios elaboran Planes de Acción y se les pide contribuir con nuevas ideas para mejorar el rendimiento del programa. Tales planes constituyen para las comunidades un esquema para la realización de acciones que especifican las actividades a llevarse a cabo y los papeles y responsabili-dades de los miembros de la comunidad. Los planes sirven como una herramienta para los administradores de programas a nivel de los gobiernos locales, para la identificación y resolución de problemas a medida que éstos se suscitan y para monitorear el desempeño del programa. Los Planes de Acción se han transformado en la base para el programa sub-distrital de planificación familiar. Los funcionarios gubernamentales locales y miembros de la comunidad ahora trabajan juntos en las á reas cubiertas por el LIP, en la elaboración de Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Planes de Acción, la administración de las finanzas del programa y se encargan de capacitar al personal y voluntarios del programa. Adicionalmente, han asumido la responsabilidad de la ejecución y desempeño del programa en base a los objetivos establecidos en los Planes de Acción. Como resultado se obtienen planes de acción eficaces que posibilitan un mayor acceso a servicios de alta calidad. Provisión de Apoyo Efectivo Para apoyar inicialmente esta iniciativa y dar una oportunidad para mostrar sus resultados fue necesario una serie de intervenciones: La Junta Directiva Nacional del Programa de Planificación Familiar guía y apoya el establecimiento de sistemas de administración locales, la capacitación de personal local, la supervisión de los administradores de planificación familiar a este nivel y da asistencia para resolver problemas para apoyar las iniciativas administrativas locales cuando éstas enfrentan diversas transiciones difíciles. USAID ofrece pequeños incentivos como donaciones para ayudar a los líderes comunitarios a ejecutar sus Planes de Acción preparados después de haber visitado otros lugares. La elaboración actual de Planes de Acción es un evento anual especial para las comunidades y para otros donantes que tienen interés en ampliar los incentivos a otras comunidades. Inicialmente, se mostró a los líderes comunitarios otros programas comunitarios exitosos como el programa de planificación familiar en Indonesia dentro del marco de un convenio de colaboración de sur a sur. Se ha institucionalizado el proceso de aprender de otros programas exitosos y se lleva a cabo actualmente en Bangladesh a través de visitas de estudio en el país. Las comunidades movilizan voluntarios para apoyar a los trabajadores del gobierno, para que los funcionarios gubernamentales puedan concentrarse en el desarrollo de estrategias, programas de planificación y resolución de problemas. El nú mero de mujeres voluntarias se ha incrementado en má s de 25,000. Estas ayudan exitosamente a sus vecinas a volverse usuarias de anticonceptivos activas y satisfechas. Su papel en el programa de planifica-ción familiar ha contribuido a mejorar significativamente su posición social en la comunidad y en las mismas familias. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página A medida que la cobertura del LIP aumenta y las comunidades asumen una mayor parte de los costos del programa, la estrategia del LIP se está ampliando a subdistritos para que este sea el enfoque está ndar de la administración del programa descentralizado de planificación familiar en Bangladesh. Reconocer los Beneficios Potenciales y los Problemas de la Descentralización La transferencia de poder en una iniciativa de descentralización puede crear tanto beneficios como riesgos a nivel central, local y también para el usuario de planificación familiar. La descentralización tiene muchos beneficios potenciales. Sin embargo la descentralización no resolverá necesariamente los problemas existentes ni siempre se logrará n los beneficios esperados. Teniendo lo anterior en mente, deberían verse con precaución los beneficios resumidos en la próxima pá gina y deberían tomarse las decisiones de descentralizar luego de un examen cuidadoso tanto de los beneficios como de los problemas potenciales. Volver al principio de página Beneficios y Problemas Potenciales de la Descentralización Actividad Beneficios Potenciales Problemas Potenciales Planificación Estratégica Puede darse un mayor énfasis a la planificación estratégica y al rendi-miento del programa. La propiedad y el control local sobre el programa pueden originar conflic-tos de liderazgo con el nivel central. Toma de Decisiones Las decisiones locales pueden tomarse má s rá pidamente y con menos restric-ciones burocrá ticas y generalmente son má s relevantes para las necesidades regionales/locales. Es posible que las decisiones locales no apoyen las metas del programa nacional de planificación familiar. Las decisiones pueden estar fuertemente influenciadas por la política local. Coordinación El nivel central puede prestar mayor atención al mejoramiento de la coor-dinación intersectorial y la colabora-ción a todo nivel. Demasiadas organizaciones que trabajan a nivel local pueden hacer que la coordinación se vuelva difícil de manejar. Participación Local Los empleados locales que prestan servicios pueden participar en el programa y coordinar con otros programas. Los participantes locales pueden desviar las actividades del programa de las metas nacionales. Planificación del Rendimiento El personal local puede fijar objetivos de rendimiento y asumir la responsa-bilidad de cumplirlos. Es posible que los objetivos locales no sean consistentes con las metas del programa nacional. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Actividad Beneficios Potenciales Problemas Potenciales Estabilidad Financiera El gobierno está obligado a resolver con seriedad el autofinanciamiento a medida que reduce los subsidios a los programas de planificación familiar. Es posible que haya menos dinero disponible para la ejecución del programa, lo cual puede empeorar las desigualdades regionales y locales y comprometer la calidad y disponi-bilidad de los servicios. Administración Financiera Pueden ampliarse la cobertura del programa y aumentar la generación de ingresos locales. El personal local podría no tener la capacidad para manejar las finanzas y/o podría hacer un mal uso de los fondos. Uso de Recursos La determinación de los recursos necesarios para las actividades de IEC, servicios clínicos, logística y supervi-sión, podría ser má s apropiada. El nivel central podría no estar de acuerdo con las prioridades locales ni estar dispuesto a financiar las iniciativas locales. Contratación de Personal El reclutamiento de personal puede realizarse a nivel local y en las comuni-dades a las cuales el programa presta servicios. Las lealtades y afiliaciones locales podrían tener influencia no apropiada en la selección y en la promoción del personal. Supervisión La supervisión podría estar directa-mente vinculada e influenciar la planeación a nivel local. Una capacidad de supervisión débil podría originar errores en la aplica-ción de las normas y procedimientos nacionales de atención. Normas de Servicio El nivel central puede concentrarse má s en los temas de interés nacional tales como las normas, procedimientos nacionales de atención y los criterios de evaluación del programa. Las normas y procedimientos nacionales de atención podrían ser inapropiadas o imposibles de aplicar a nivel local. Satisfacción del Cliente Los servicios de planificación familiar pueden ser integrados o coordinados má s fá cilmente con otros servicios de salud y estar mejor organizados para cubrir las necesidades de los clientes. Los sistemas de referencia podrían desmantelarse y las actividades de extensión podrían eliminarse si el gobierno local no cuenta con los fondos suficientes para financiar los costos de transporte. Nuevos Servicios Hay mejores oportunidades para el desarrollo de servicios nuevos o innovadores y de mecanismos para la prestación de servicios. La inadecuada capacidad de planear a nivel local o la falta de visión podrían llevar a la determinación de objetivos y estrategias poco realistas. Volver al principio de página Evaluación del Impacto de la Descentralización La descentralización de los programas de salud y planificación familiar puede incluir una o varias funciones administrativas. Es comú n que las organizaciones o agencias tengan algunas funciones administrativas descentralizadas y algunas, centralizadas. Por ejemplo, a pesar de que el gobierno de las Filipinas delegó la mayor parte de las funciones para la prestación de servicios a las provincias y municipalidades, la oficina central del Departamento de Salud sigue encargada de la adquisición y distribución de los anticonceptivos. Las organizaciones o agencias que han comenzado a descentralizar algunas funciones administrativas deberían evaluar periódicamente el impacto de los cambios ocurridos sobre el rendimiento del programa. Deberían también analizar el potencial para lograr los objetivos de la organización mediante la transferencia de responsabilidades de las funciones administrativas a niveles inferiores. Los administradores no sabrá n sin una revisión sistemá tica de los resultados de sus esfuerzos si éstos cambios han ocurrido y cómo ayudan u obstaculizan el desarrollo del programa o si la mejoría en las habilidades tiene un impacto positivo. El ejemplo siguiente reseña cómo una organización Hondureña ha afrontado las dificultades que surgieron al regionalizar su programa e incrementar las responsabilidades administrativas de sus directores regionales en un esfuerzo por mejorar la calidad y eficiencia de sus programas y servicios. Volver al principio de página Soluciones Factibles—Honduras--ASHONPLAFA Analiza las Funciones Administrativas de los Administradores Centrales y Regionales ASHONPLAFA es la agencia má s importante de planificación familiar en Honduras. En la actualidad ASHONPLAFA cuenta con 260 empleados, seis centros regionales y 1.900 puntos de distribución comunitaria en seis regiones del país, y ademá s administra un programa de mercadeo social desde su oficina principal en Tegucigalpa. ASHONPLAFA ha tenido éxito y ha crecido significativamente en los ú ltimos años. Los administradores de mayor jerarquía de ASHONPLAFA comenzaron a considerar la forma cómo la organización podría mejorar su eficiencia, ampliar la cobertura de sus servicios y recuperar los costos para responder al mayor crecimiento y asegurar que los programas de ASHONPLAFA puedan responder rá pida y efectivamente a las necesidades de los clientes. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página ASHONPLAFA creó inicialmente los centros regionales, administrados por un gerente regional y personal técnico para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de sus servi-cios. La oficina central fue reestructurada de modo que el trabajo estuviera distribuido por á rea funcional y se delegaron algunas funciones a los administradores de nivel medio en dicha oficina central. ASHONPLAFA se dio cuenta inmediatamente que para seguir adelante con el proceso y lograr un impacto real en la prestación de servicios, necesitaban crear un proceso de toma de decisiones má s participativo que incluyera a los administradores regionales. A pesar de que la iniciativa sigue en sus estadios iniciales, los cambios significaban que el personal de ASHONPLAFA necesitaba analizar no solamente los sistemas que utilizaban para administrar sus programas sino los estilos administrativos del personal y la cultura institucional en la que estaban acostumbrados a trabajar. A través de este proceso ASHONPLAFA ha examinado consistentemente en qué medida las funciones prográ maticas eran exitosamente administradas en los niveles central y regional, evaluado el impacto de los cambios sobre el desempeño del programa y determinado que capacitación adicional podría necesitarse para los administradores dado el papel nuevo que debían asumir. Aspectos generales: ASHONPLAFA analizó qué tan apropiada era la asignación de las funciones del programa en el nivel regional y en el nivel central. Algunas de las funciones en la organización, tales como la planificación estraté-gica, los sistemas de información y la fijación de tarifas por concepto de servicios estaban centralizadas. Los centros regionales ya habían empezado a manejar otras funciones por tales como la generación de ingresos, la comercialización y las campañas de IEC. Los estilos administrativos y las habilidades de los administradores regio-nales no eran uniformes. Esto dio lugar a algunos desequilibrios e inequi-dades en los centros regionales: algunos administradores asumieron un mayor control de sus programas y desarrollaron nuevas iniciativas, mientras que otros continuaron dependiendo de la dirección del nivel central. El fortalecimiento de la capacidad administrativa a nivel local en algunas á reas, como la comercialización, tuvo un impacto positivo en el desempeño de la organización, en tanto que el fortalecimiento de otras funciones administrativas a nivel local, como la recaudación de fondos, no tuvo una influencia significativa sobre dicho desempeño. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página El personal de ASHONPLAFA se dio cuenta de que el proceso de cambio es lento. La creación de una nueva cultura institucional en la cual los administradores a nivel central y regional comparten la toma de decisiones, requiere de cambios difíciles de implementar en lo referente a los estilos y prá cticas administrativas y la manera cómo los miembros del personal interactú an para adaptarse a un enfoque má s participativo para el manejo de una organización de mayor envergadura. Aná lisis de funciones administrativas específicas: Planeación estratégica y operativa. Se identificó la planeación estratégica como una función de nivel central que ofrecía oportunidades de participación al personal regional. La planeación operativa ya se había efectuado a nivel regional. La evaluación reco-mendó el mejoramiento del proceso de planeación operativa a nivel regional para que los administradores regionales se vincularan má s al proceso de planeación estratégica y sus planes operativos se relacionaran má s estrechamente con el plan estratégico general. Sistemas de información. Su aná lisis reveló que el sistema de información necesitaba una modificación para que fuera má s apropiado a la nueva estructura y para que los administradores pudieran utilizar la información para elaborar sus planes operativos. Adicionalmente, se requería modificar los sistemas financieros para que los administra-dores centrales y regionales pudieran proyectar má s fá cilmente las necesidades financieras, monitorear el flujo de fondos y mantener cuentas má s exactas de los gastos. Medios masivos de comunicación. La planeación y administración de las actividades de IEC en planificación familiar fueron realizadas por los centros regionales, pero fue necesario coordinar dichas actividades con el programa de mercadeo social manejado por el nivel central el cual desarrolló campañas promocionales por los medios masivos de comunicación. Generación de ingresos y recaudación de donaciones. Los administradores regio-nales fueron autorizados para recaudar fondos, recibir donaciones y decidir el empleo de dichos fondos. Sin embargo en la mayoría de los centros regionales, se generaba muy poco dinero por donaciones. Se recomendó que los administradores regionales continuaran generando fondos a nivel local en la medida en que esto fuera posible, pero que no consideraran la recaudación de donaciones como una actividad prioritaria. Mercadeo. Los administradores regionales se responsabilizaron del desarrollo de campañas para vender servicios del programa. Se alentó a los administradores regionales para realizar campañas de mercadeo a este nivel ya que esto produciría la ampliación de la cobertura y una mayor utilización de los servicios. Volver al principio de página Nuevos servicios. Los administradores regionales tuvieron la libertad de sugerir inicia-tivas como la construcción de salas de parto. Sin embargo, debido a varios razones, la diversificación de servicios má s allá de los directamente asociados con la planificación familiar, fue difícil. Se pensó que debido a que tales actividades requerían inversiones significativas, era má s aconsejable mantenerlas bajo control de la oficina central. Tarifas de los servicios y horarios de atención. Generalmente el nivel central deter-minaba las tarifas y los horarios de atención. Los administradores regionales han comenzado a participar en la toma de dichas decisiones porque estaban má s familiari-zados para responder a las necesidades existentes de los clientes. ASHONPLAFA cree que este cambio ayudará a lograr sus objetivos generales. Planes de ASHONPLAFA para fortalecer la administración regional: Como resultado del aná lisis, ASHONPLAFA planea transferir gradualmente má s responsabilidades administrativas a los centros regionales y dar un apoyo adicional a aquéllos que ya asumieron dichas responsabilidades. Para apoyar directamente el logro de los objetivos de ASHONPLAFA en 1995, se establecieron las siguientes iniciativas: Transferencia de nuevas responsabilidades. Los centros regionales participan actual-mente en la toma de decisiones sobre precios de los servicios, las horas de atención de las clínicas y tipos de datos que necesita el programa. Las decisiones finales se toman conjuntamente con el nivel central. Asistencia técnica. La oficina central aceptó capacitación administrativa en forma regular para apoyar el proceso de cambio, a fin de ayudar a los administradores regionales a planear y llevar a cabo sus nuevas responsabilidades. Nuevas iniciativas. Las nuevas iniciativas, tales como los servicios de laboratorio y otras, serían planificadas en forma conjunta por los administradores centrales y regionales. El nivel central daría asistencia financiera y técnica, y una vez establecido el nuevo servicio, los administradores regionales se responsabilizarían de la administración y de la calidad del mismo. Evaluación. Los administradores centrales y regionales compartirá n la responsabilidad de medir el efecto de los cambios sobre el desempeño. Volver al principio de página Delegación de las Funciones Administrativas Para que la descentralización funcione bien, los administradores de mayor jerarquía deberá n tomar decisiones sobre la clase de funciones gerenciales y administrativas que se delegan a niveles inferiores y a quiénes éstas se delegan. El cuadro de la siguiente pá gina presenta varias sugerencias sobre cómo las organizaciones pueden descentralizar aspectos administrativos del programa. Ilustra los diferentes grados de involucración del nivel central, en relación con el grado de control que se transfiere a nivel del campo. Cada columna trata un grado diferente de descentralización para cada una de las ocho funciones administrativas enumeradas a la izquierda, describiendo cómo se lleva a cabo la función administrativa o por quién, cuá les son las responsabilidades de los administradores y qué autonomía tienen. La primera columna representa una situación en la cual se transfiere un mínimo de responsabilidad de ejecución de programas a las divisiones o unidades de campo de nivel inferior dentro de la misma agencia u organi-zación. En esta situación, el nivel central retiene un control considerable sobre el programa. La segunda columna trata una situación en la cual se delega la responsa-bilidad de planear y desarrollar programas a los niveles má s bajos del gobierno o de la organización. Estos pueden tener un mayor grado de autonomía pero el nivel central sigue reteniendo algú n grado de supervisión sobre los programas. La tercera columna representa una situación en la cual se delega en forma considerable la responsabilidad de planear y ejecutar programas a una o má s entidades pú blicas o privadas. Estas son en gran parte autónomas y desarrollan sus programas independientemente del gobierno, pero en forma armónica con las metas y estrategias nacionales del programa. Función Administrativa Grado de Descentralización Bajo Moderado Alto Planeación y Ejecución del Programa La planeación se lleva a cabo a nivel central. Las unidades de campo de la agencia u organización son responsables de la ejecución del programa. Los programas son total-mente administrados por empleados del nivel central y éstos manejan todas las funciones administrativas, la investigación y la capacitación. La planeación y ejecución de los programas son re-sponsabilidad de unidades semi-autónomas o de uni-dades locales o guberna-mentales autónomas. Los programas son admini-strados por una combina-ción de empleados pú blicos y privados mediante con-tratos personales o por contratos de servicios. Se asigna la responsabi-lidad de la planeación y ejecución de programas a una entidad autónoma pú blica o privada o se contrata con éstas para hacerlo. Los programas se privatizan y se contratan principalmente empleados del sector privado. Planeación/ Administración Financiera Los presupuestos del programa son elaborados a nivel local. Los fondos son asignados a las unidades de campo por el nivel central. Las unidades de campo envían informes financieros; el nivel central maneja las finanzas. El nivel central hace transferencias genéricas para contribuir a los fondos generados por las unidades locales. Los presupuestos son determinados por el nivel local. El nivel local se encarga de la administración financiera. Los contratos de prestación de servicios se hacen con entidades distintas a la institución, las cuales ela-boran sus presupuestos y manejan todos sus contra-tos y finanzas en forma independiente. El financiamiento se hace mediante contratos por servicios específicos. Contratación del Personal El nivel central contrata y asigna al personal a cargos en los niveles central o local. Los términos y condiciones de trabajo son determinados por el nivel central. Se selecciona al personal a nivel local o se lo asigna a cargos locales por el sis-tema de servicio pú blico. Los términos y condiciones de trabajo son determina-dos por el nivel central o local. El personal es seleccionado o asignado por la organi-zación o por la entidad. Los términos y condiciones de trabajo son determinados por la organización en forma autónoma. Supervisión del Personal El nivel central determina los objetivos de desempeño; el personal de campo lleva a cabo la supervisión. El nivel local determina los objetivos de desempeño y supervisa al personal. La organización o entidad determina autónomamente los objetivos de desempeño y supervisa al personal. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Función Administrativ a Bajo Moderado Alto Logística/ Transporte Los insumos y el equipo son adquiridos y almacenados a nivel central. Los pedidos de elementos se generan en las unidades de campo. Los insumos y el equipo son adquiridos, almacena-dos y mantenidos a nivel local. Los administradores locales hacen sus pedidos a distribuidores regionales pú blicos o privados. La organización compra insumos, equipos y servi-cios de mantenimiento a entidades privadas. Los pedidos se hacen generalmente a compañías privadas. Calidad de la Atención/ Normas de Servicio Las normas y está ndares de atención se determinan y monitorean por el nivel central. Las normas y está ndares de atención se determinan y monitorean por el nivel local. Las normas y está ndares de atención se determinan y monitorean por la orga-nización. SIG/Preparación de Informes y Monitoreo del Programa Los requisitos para la reco-pilación de datos estadísticos se determinan a nivel central. El nivel local envía informes al nivel central. El monitoreo del programa se realiza a nivel central y local. Los requisitos para la reco-pilación de datos estadísti-cos y la rendición de infor-mes está n diferenciados para cubrir las necesidades del nivel central y del nivel local. El monitoreo del programa se realiza a nivel local. Los requisitos para la recopilación de datos estadísticos, y envío de informes y monitoreo son determinados por la organización. Los datos pueden enviarse al gobierno para cumplir con los requisitos a nivel nacional. Evaluación del Programa El personal a nivel central o los consultores realizan las evaluaciones. El personal a nivel central o los consultores contratados a nivel local realizan las evaluaciones. El personal de la organi-zación o los consultores contratados por ésta, realizan las evaluaciones. Volver al principio de página Cómo Identificar las Habilidades que Necesitará n los Administradores a Nivel Central y Local La descentralización puede llevarse a cabo en diversas formas, dependiendo del grado de control que se delegue a los niveles inferiores y cuá les son las funciones que se descentralizan. Los administradores deben ser conscientes de las implicaciones que tienen las distintas formas de descentralización sobre las funciones y los roles que desempeñan. Los de nivel central, deben tener claro que no es suficiente delegar la administración del programa y el control del mismo, a los niveles inferiores. Deben también asegurarse que el personal administrativo de nivel inferior cuente con la capacidad administrativa necesaria para asumir un papel efectivo de liderazgo en el programa de planificación familiar. Los administradores a nivel local, necesitan saber cuá nto control ejercerá n y qué grado de control mantendrá el nivel central. Este, no puede nunca renunciar a todo. El nivel central deberá mantener siempre una supervisión sobre el programa, y deberá asegurarse que los poderes que se delegan al nivel local apoyen efectivamente una meta comú n, aú n cuandosean diferentes los caminos que conduzcan a dicha meta. Habilidades Administrativas para la Descentralización Los administradores de los niveles centrales y de campo necesitan poseer habilidades y desempeñar papeles complementarios para que la descentralización funcione. Los administradores de ambos niveles deben tener un buen dominio sobre dichas habilidades en las á reas administrativas clave que se verá n má s afectadas por la descentralización. A continuación se presenta un resumen de las principales habilidades que deben tener los administradores de planificación familiar del nivel central y local cuando se piensa en descentralización. Cada sección comienza con comentarios de miembros del Comité Editorial de Actualidad Gerencial. Planeación y Ejecución del Programa Los miembros del Comité Editorial señalaron que el papel fundamental del nivel central es la definición de políticas y estrategias. Resaltaron la necesidad de políticas nacionales que definan normas y está ndares de servicio así como criterios de evaluación. También enfatizaron la importancia de ayudar a los administradores a nivel local a desarrollar las habilidades necesarias para la planeación y desarrollo de programas. Los administradores a nivel central deberían estar capacitados para: Efectuar proyecciones demográ ficas de mayor envergadura y utilizar dichas proyecciones para fijar metas y estrategias a largo plazo para los programas nacionales de población y de salud reproductiva; Establecer metas nacionales para reducir las tasas de fecundidad, mejorar las condiciones de salud de las mujeres y niños y aumentar la prevalencia de uso de anticonceptivos; Desarrollar estrategias para estabilizar el crecimiento poblacional incluyendo la reducción de las necesidades no satisfechas, la promoción de familias má s pequeñas y lograr un aumento de la edad para casarse; Utilizar los datos de investigaciones y encuestas para desarrollar un plan estratégico nacional; Vincular al personal administrativo a nivel local para la formulación de un plan estratégico basado en objetivos realistas y estrategias factibles que puedan llevarse a cabo a nivel local; Determinar las normas y está ndares de rendimiento para lograr las metas nacionales y evaluar el grado de logro de dichas metas; Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Realizar campañas nacionales especiales de IEC y determinar cuá ndo una campaña ayudará a fortalecer programas que no se desarrollan adecuadamente. Los administradores a nivel local deben estar calificados para: Analizar a los clientes y servicios y saber como utilizar la información para llevar a cabo mejoras en el programa; Administrar servicios integrados y desarrollar o identificar servicios para grupos especiales como los adolescentes y los hombres; Determinar una mezcla óptima de métodos anticonceptivos y fijar los objetivos para la reducción de la fecundidad y prevalencia de uso de anticonceptivos para las unidades gubernamentales locales que sea consistente con las metas nacionales; Crear las condiciones que fomenten la participación de la comunidad en la planeación y ejecución del programa de planificación familiar local. Planeación/Administración Financiera Los miembros del Comité Editorial subrayaron que cuando los recursos son limitados, como generalmente sucede, el nivel central puede ayudar a distribuir los recursos en forma equitativa. Sin embargo, debería alentarse a los niveles inferiores a recaudar y manejar otros recursos obtenibles a ese nivel. Un revisor advirtió que el nivel central podría no estar de acuerdo con las prioridades locales y mostrarse adverso a financiar las iniciativas locales. Los administradores a nivel central deberían ser capaces de: Proyectar a largo plazo las necesidades financieras y determinar cómo el desarrollo del programa de planificación familiar influirá sobre los gastos futuros en otros sectores del desarrollo, tales como la educación, la vivienda, el desarrollo urbano y la agricultura; Establecer sistemas que permitan que los fondos sean asignados en forma equitativa y oportuna a los niveles locales; Establecer las pautas que permitan a los administradores locales tener acceso a fondos centrales, locales y privados para cubrir sus costos operativos y de capital; Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Movilizar recursos adicionales de donantes bilaterales y multilaterales para apoyar las iniciativas locales. Los administradores a nivel local deberían tener capacidad para: Analizar y estimar los costos de los servicios, elaborar presupuestos y manejar los fondos asignados por el nivel central; Controlar los gastos de acuerdo con principios contables generalmente aceptados; Establecer nuevas fuentes de ingresos para los programas ya sea del gobierno local o de fuentes privadas; Iniciar y manejar proyectos que generen ingresos para suplementar sus recursos financieros; Administrar contratos para el personal, el transporte, las adquisiciones y otros servicios externos a la organización. Contratación del personal La mayor parte de los revisores opinó que debería descentralizarse la contratación del personal. Señalaron que los administradores locales está n en mejor posición para evaluar las necesidades de personal y para agilizar la toma de las decisiones. Los administradores a nivel central deberían tener capacidad para: Revisar y establecer normas para el personal técnico y administrativo clave que participa en la prestación de servicios. (Esta responsabilidad es particularmente importante ya que tales normas afectan la contratación y los requisitos de capacitación a nivel local. Por ejemplo, al establecer normas que permitan al personal paramédico ofrecer métodos clínicos y de largo plazo, los administradores pueden ayudar a aumentar el acceso a tales métodos, en á reas en donde el personal médico es escaso.) Ofrecer capacitación y recursos a nivel central o capacitadores a nivel local para que puedan ofrecer capacitación a este nivel; Negociar con las asociaciones médicas, de matronas, enfermeras o parteras y farmacéuticos para acordar las normas de atención clínica y determinar cómo los profesionales se apoyará n mutuamente; Divulgar las normas y está ndares a todos los administradores a nivel local. Volver al principio de página Los administradores a nivel local deberían estar capacitados para: Utilizar las normas establecidas para seleccionar y contratar personal calificado para los diferentes cargos administrativos y de prestación de servicios en el nivel local; Analizar la estructura de la organización y determinar el equilibrio apropiado de trabajo, habilidades del personal y experiencia que mejorará n el rendimiento del programa; Evaluar las necesidades de capacitación y desarrollar planes realistas para la capacitación del personal; Trabajar con los gremios para integrar al programa la capacitación apropiada previa al servicio y los cursos de actualización clínica y administrativa. Supervisión del Personal Todos los revisores consideraron que la supervisión debería estar descentralizada ya que es má s oportuna, má s eficaz y má s efectiva. Los administradores a nivel central deberían estar capacitados para: Organizar y coordinar los programas de capacitación para supervisores; Desarrollar nuevas herramientas y materiales para apoyar las tareas rutinarias de los supervisores y fomentar la innovación y la resolución de problemas; Evaluar cómo los esfuerzos de supervisión mejoran el desempeño del personal y del programa. Los administradores a nivel local deberían estar capacitados para: Comprender la importancia de la supervisión y asignar los recursos adecuados a dichas actividades; Establecer un sistema de supervisión que pueda desarrollarse en forma oportuna y que apoye al programa; Establecer las pautas apropiadas para los supervisores a fin de utilizarlas en la resolución de problemas y en el desarrollo de habilidades de su personal. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Logística y Transporte Varios revisores consideraron que era má s ventajoso para el nivel central hacerse cargo del manejo logístico y del transporte, incluyendo la adquisición y almacenamiento de repuestos y el mantenimiento de equipos. Algunos de los revisores consideraron que era probable que los insumos adquiridos de fuentes locales fueran má s caros y que era preferible comprar al por mayor a nivel central. Sin embargo otros miembros considera-ron que la descentralización de la logística y de transportes podría solucionar má s rá pida y apropiadamente los problemas. Los administradores a nivel central deberían estar capacitados para: Establecer sistemas para mantener la mezcla de anticonceptivos y para fijar fechas y horarios para el envío de pedidos y la entrega de los mismos que sean consistentes con las prá cticas locales; Determinar cuando es de interés nacional y má s eficaz en términos de costo, fabricar y adquirir anticonceptivos en el país; Monitorear la eficiencia de la totalidad del sistema logístico, identificar problemas que pueden afectar la colocación oportuna de pedidos y la entrega de los mismos y decidir bajo qué circunstancias podría ser apropiado centralizar la logística o contratar el manejo de una organización; Establecer las normas para la adquisición de vehículos o para el mantenimiento y reposición de equipo cuando sea necesario; Dar asistencia a los administradores locales para determinar los niveles mínimos de inventarios y manejar las existencias de anticonceptivos. Los administradores a nivel local deberían estar capacitados para: Determinar en base a patrones locales de uso de anticonceptivos tanto la mezcla apropiada de métodos como la colocación de pedidos y las fechas de entrega; Determinar bajo qué circunstancias es apropiado contratar compañías de transporte privadas para la distribución de suministros y negociar contratos para dichos servicios; Determinar el tipo de transporte má s adecuado para actividades que requieren la entrega de suministros a las clínicas o visitas de supervisión y administrar el uso de vehículos en la forma má s eficiente posible. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Calidad de la Atención/Normas de Servicio Los revisores anotaron que existía la necesidad de ofrecer una atención de alta calidad y que las normas y procedimientos de atención debían establecerse a nivel central. Los administradores locales, una vez establecidas las normas, podrían adaptarlas a las condiciones locales. Ya que la descentralización estimula a las personas que ofrecen servicios a retro-alimentarse con información de sus clientes, pueden mejorar así la calidad para atender mejor sus necesidades. Los administradores a nivel central deberían estar capacitados para: Establecer normas de calidad de atención para el programa nacional; Establecer incentivos, tales como la acreditación de clínicas, para fomentar los programas locales y estimular a las clínicas a mantener altas normas de calidad; Analizar y utilizar los resultados de los estudios de los servicios clínicos, comunitarios y otros componentes de los programas de planificación familiar, tales como las campañas de IEC; Determinar si los problemas de la calidad de la atención se deben a técnicas deficientes, a equipo obsoleto, a actitudes de los clientes, a relaciones inadecuadas con la comunidad o a factores de política local y evaluar el impacto de dichos problemas sobre el rendimiento del programa; Identificar las soluciones a los problemas y desarrollar estrategias generales para vincular al personal administrativo local a la identificación de solu-ciones y a la gestión de recursos para mejorar la calidad de la atención. Los administradores a nivel local deberían estar capacitados para: Adaptar las normas nacionales a las condiciones locales y mantener la consistencia de las normas y está ndares de atención de sus programas, con las normas nacionales; Llevar a cabo programas de Proceso de Mejoramiento Continuo de la calidad (PMC) y utilizar los resultados para reorganizar los servicios, modificar las funciones del personal, revisar las descripciones de los cargos y desarrollar programas de actualización o de educación continua para apoyar la marcha del programa; Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Incorporar el PMC a los sistemas de monitoreo y supervisión a fin de transformarlo en un sistema administrativo esencial. SIG/Preparación de Informes y Monitoreo del Programa La mayor parte de los revisores opinó que los administradores locales deberían definir las necesidades del Sistema de Información Gerencial y utilizar dicha información para la planificación y ejecución de programas locales. El nivel central puede ayudar al nivel local dá ndole las normas y mecanismos para la recolección y aná lisis de datos. La información obtenida a nivel local puede ser utilizada por el nivel central para comparar el rendimiento del programa, analizar las tendencias y mantener las normas de rendimiento. Los administradores a nivel central deberían estar capacitados para: Determinar un conjunto de indicadores necesario para mantener los datos nacionales esenciales y establecer un sistema de preparación de informes, para que los administradores locales puedan reportar fá cilmente dichos datos. (Estos indicadores se utilizan para hacer proyecciones demográ ficas, programá ticas y para establecer metas a largo plazo.) Supervisar la eficacia del flujo de información, la calidad de la misma y actualizar o revisar si se requiere, los sistemas existentes; Determinar cuá ndo se empiezan a nivelar los resultados y cuá ndo se necesita hacer cambios estratégicos de mayor envergadura. Los administradores a nivel local deberían estar capacitados para: Determinar los indicadores que son ú tiles para la planificación, supervisión y evaluación del rendimiento del programa local. (Estos podrían incluir indicadores sobre características de los clientes, sus actitudes y prá cticas, o las variedades de sistemas de prestación de servicios. Mantener los sistemas de información y utilizar los resultados para planear nuevos programas o mejorar los actuales. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página Evaluación del Programa La mayor parte de los revisores opinó que la evaluación debía estar centralizada. Un revisor comentó que el nivel central debería evaluar los programas a todos los niveles y efectuar una revisión para desarrollar estrategias futuras para el programa. Otro revisor señaló que los administradores locales deberían tomar parte en la evaluación de programas a fin de mejorar su ejecución a nivel local. Los administradores a nivel central deberían estar capacitados para: Determinar si las estrategias de los programas nacionales y locales contribuyen al logro de las metas nacionales; Evaluar el equilibrio apropiado de las estrategias utilizadas en la bú s-queda de la estabilización del crecimiento poblacional, tales como la cobertura de las necesidades no satisfechas, la modificación del tamaño de una familia y el aumento de la edad legal para contraer matrimonio; Determinar qué niveles de recursos se necesitan para lograr las metas y la forma de generar dichos recursos en forma efectiva. Los administradores a nivel local deberían estar capacitados para: Evaluar la forma como los diversos componentes del programa de planificación familiar está n contribuyendo al logro de las metas del programa; Identificar los indicadores críticos que dará n la información má s ú til sobre los logros del programa, incluyendo los insumos del programa, los procedimientos, los resultados y el impacto de los mismos; Los administradores a nivel central y local deberían estar capacitados para entender y utilizar los resultados de los sistemas regulares de monitoreo y las encuestas nacionales periódicas. Deberían saber igualmente cómo analizar los resultados de las encuestas nacionales, como las Encuestas de Demografía y Salud, las Encuestas de Prevalencia de Uso de Anticonceptivos, o los Aná lisis Situacionales para la prestación de servicios. Finalmente, deberían saber cómo diseñar y producir cambios a los programas como consecuencia de los resultados de las encuestas con el fin de mejorarlos o mejorar las funciones de las cuales son responsables. Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página El personal local, cuando ocurre la descentralización, podría encontrarse sobrecargado con sus nuevas responsabilidades administrativas, ademá s de tener que continuar realizando su trabajo normalmente. La transformación de los médicos, enfermeras y personal administra-tivo en administradores, es un proceso lento. Sin embargo este proceso puede facilitarse mediante el aná lisis cuidadoso de sus nuevos papeles y responsabilidades y las respectivas habilidades que requieren para realizar su trabajo. Es necesario ademá s darles la capacitación adecuada. Para mayor información sobre el desarrollo de habilidades para pensar estratégi-camente que comprometan a la comunidad en la administración de programas de planificación familiar e integren los servicios de planificación familiar con otros tipos de servicios, favor consultar al Volumen III, Nú mero 1 de Actualidad Gerencial, «Cómo Aprender a Pensar Estratégicamente»; el Volumen III, Nú mero 2, «Mayor Participación Comunitaria en los Programas de Planificación Familiar» y el Volumen III, Nú mero 3, «La Administración de Servicios Integrados». Fortalecimiento de la Descentralización a Nivel Local Todos los administradores que trabajan en un medio descentralizado deben tener habilidades para la buena planeación y el pensamiento estratégico. La autoridad y responsabilidad que trae consigo la descentralización representan una gran responsabilidad para el administrador local. El grado de éxito con que un administrador puede armar un equipo coherente de trabajadores y de otros miembros de la comunidad, influirá sobre el rendimiento del programa descentralizado de planificación familiar. Los administradores locales necesitan trabajar unidos con sus colegas para formular metas bien definidas para sus programas, establecer objetivos razonables, asignar recursos para los diversos objetivos y encontrar y motivar al personal idóneo para desarrollar actividades del programa en la forma má s eficiente posible. Todas las iniciativas de descentralización requieren modificaciones en la estructura de la agencia u organización, lo cual significa realizar cambios para realizar el trabajo. Lo anterior significa desarrollar nuevos sistemas gerenciales, capacitar personal para desem-peñar sus nuevos papeles, diseñar o modificar los sistemas de prestación de servicios y desarrollar estrategias para mejorar el autofinanciamiento del programa a largo plazo. Las siguientes recomendaciones pueden ser ú tiles para que los administradores centrales y locales evalú en la situación y conozcan las implicaciones de un medio descentralizado para que puedan operar efectivamente dentro del nuevo esquema. Conocer el propósito de la descentralización. Los administradores locales deben conocer y entender las razones por las cuales su organización o el gobierno deciden descentralizar los servicios. Al ser conscientes de ello, tanto los administradores como elpersonal sub-alterno podrá n comprender mejor el propósito de la descentralización y lo que se necesita hacer para que funcione. Es importante saber si las metas se proponen para reducir los costos o los niveles de la burocracia o aumentar la participación comunitaria y hacer que la planeación de programas responda en mayor grado a las necesidades locales. Si las metas se definen para incrementar la participación comunitaria o para hacer que la planeación de programas responda má s a las necesidades locales, es posible que se requiera capacitar al personal para que establezca las necesidades de la comunidad o para crear nuevos trabajos que puedan ser desarrollados con participación comunitaria. Determinar cómo cambiará n la estructura organizativa y las funciones del personal. Como en cualquier proceso de reorganización, es importante determinar en que forma afectará la nueva estructura el tipo de trabajo a llevarse a cabo y la forma cómo se reali-zará . Es posible que algunos departamentos requieran fusionarse y en otros casos habrá que crear nuevas divisiones. Las funciones de los diferentes cargos y las descripciones del trabajo podrían cambiar formalmente así como los requisitos de supervisión y preparación de informes. A medida que se revisa el organigrama y se determina qué cambios deben efectuarse, es importante que se tenga en mente la descentralización, así como las metas nacionales y locales del programa de planificación familiar. Reasignación de responsabilidades a los miembros del personal. El proceso de reasignación de responsabilidades debe pensarse cuidadosamente, como si se estuviera contratando nuevo personal. Con la descentralización, algunos miembros del personal podrían seguir desempeñando las mismas funciones que tenían anteriormente, en tanto que otros, podrían asumir nuevas responsabilidades, trabajar en nuevos departamentos o divisiones, o cambiar sus funciones. La reorganización podría dar má s poder a la gente del que tenía en el pasado, o el poder de tomar decisiones, que antes correspondían a la dirección del Programa. Utilización de los recursos disponibles. Para hacer que la descentralización funcione, los administradores locales deben tener la facultad de tomar las decisiones sobre las compras, asignación y uso de recursos financieros, humanos y materiales. La Dirección del programa debe saber cómo tener acceso a los recursos disponibles y cómo utilizarlos, incluyendo: el dinero disponible en el nivel central destinado al funcionamiento del programa, capital o actividades especiales; fondos del gobierno a nivel local; ingresos de las actividades que generan recursos o fondos de donantes externos; recursos humanos (técnicos y administrativos) y el deseo de cooperar de la comunidad y de los líderes del gobierno local; anticonceptivos y equipo clínico. Los administradores en el nivel local fortalecen sus programas cuando tienen conocimiento de los recursos disponible y sobre cómo obtener el mejor rendimiento de los mismos. Determinar el impacto de la descentralización sobre el sistema de prestación de servicios de salud. La descentralización puede afectar la relación entre los diferentes niveles de un programa de planificación familiar. Por ejemplo, los sistemas de referencia para métodos definitivos no funcionará n si los respectivos niveles son incapaces de coordinar efectivamente los servicios. Podría asignarse a los administradores locales la responsabilidad del manejo de los servicios de salud primaria como los puestos y centros de salud, en tanto que el nivel central podría retener el control del hospital distrital donde se realizan esterilizaciones o implantes anticonceptivos. Esta división puede potencialmente complicar el proceso de rendición de informes y la supervisión, afectar las comunicaciones e impedir la referencia rá pida de usuarios entre los niveles primario y secundario. Por estas razones, los administradores locales deben considerar cuidadosamente la forma cómo sus relaciones con el personal de otros niveles del sistema puede afectar la capaci-dad de los clientes para recibir servicios de alta calidad. En algunos casos, será necesario crear nuevos mecanismos para garantizar las referencias tales como sesiones especiales que permitan a los administradores de los centros de salud y hospitales distritales reunirse regularmente y discutir sus preocupaciones mutuas sobre la prestación de servicios de alta calidad. Mejorar las habilidades del personal. La descentralización funciona mejor cuando los administradores locales pueden emplear el poder que recibieron para tomar decisiones. Si los administradores locales no son lo suficientemente capaces, los de mayor jerarquía podrá n rescindir su autoridad, buscar nuevas personas para reemplazarlos o iniciar un proceso de micro-administración (administración a distancia) de las actividades. Por consiguiente, los administradores centrales y los locales deben considerar cuidadosamente cómo fortalecer la preparación de su personal en todos los departamentos. Cuando se descentraliza, los administradores locales se responsabilizan no solamente de la preparación de los presupuestos del programa, sino también de la proyección de los ingre-sos, el monitoreo de los flujos de caja, el mantenimiento de diversas cuentas bancarias para las diferentes fuentes de ingresos, el establecimiento de controles financieros y la determinación del costo de los servicios. Deben también analizar las habilidades y conoci-mientos del personal actual y desarrollar o decidir quién hace la capacitación en las á reas mencionadas, o en su defecto, contratar personal nuevo. El fortalecimiento de la capacidad del personal requiere conocimientos de los programas de capacitación disponibles, buscar maneras para aprovechar las oportunidades de entrenamiento a nivel local, nacional e internacional y poder desarrollar programas de educación continuada para el personal del nivel local. Lo anterior requiere de una colabo-ración estrecha con otras agencias gubernamentales, la negociación con funcionarios gubernamentales a nivel local, aprender cómo ponerse en contacto con los donantes y desarrollar propuestas para captar recursos adicionales destinados a la capacitación y al desarrollo de habilidades. Cuando es necesario contratar nuevo personal, deberá desarrollarse capacidad para redactar las descripciones de los cargos, reclutar y entrevistar candidatos y realizar otras funciones de administración de recursos que previamente estaban bajo la responsabilidad de los administradores a nivel central. Determinar el tipo de apoyo que se requiere. Los administradores locales cuando ocurre la descentralización piensan con frecuencia que pueden hacerlo todo por sí mismos. En realidad, necesitará n material y apoyo técnico del nivel central para que la descentra-lización funcione. En consecuencia, es importante evaluar las debilidades locales y diferenciar entre aquellos problemas que pueden ser resueltos a nivel local y los que requieren de ayuda de afuera. Aú n cuando se haya delegado un grado considerable de control, es siempre aconsejable mantener disponible algú n apoyo desde el nivel central. A menudo dicho apoyo se recibe como asistencia técnica de los departamentos centrales o subdivisiones regionales a los cuales puede recurrir un administrador local si necesita asistencia. Por ejemplo, la ayuda para analizar la información de planificación familiar o determinar las tasas de prevalencia de uso de anticonceptivos o calcular las tasas de abandono, se encuentra a menudo disponible a nivel central. Los administradores locales, ademá s de necesitar apoyo técnico, deberían familiarizarse sobre cómo obtener materiales, equipos y fondos especiales para apoyar actividades específicas de mayor prioridad dentro del programa de planificación familiar. Dichos recursos está n a menudo disponibles y solamente se necesita obtener la información necesaria y tomar la iniciativa para encontrarlos. Los administradores locales deben recordar que la descentralización tiene mayor probabili-dad de funcionar efectivamente cuando el nivel central y los otros niveles jerá rquicos tienen especial interés en que ésta funcione. Los administradores locales pueden crear un ambiente que beneficie tanto al personal local como al rendimiento del programa cuando se busca activamente el apoyo y se establecen relaciones de cooperación y colaboración con el gobierno central. Lograr el compromiso local para alcanzar las metas del programa de planificación familiar. Los administradores y el personal del programa, cuando ocurre la descentrali-zación, pueden aislarse de la organización central y olvidar las metas del programa de planificación familiar y quedar a merced de los gobiernos locales, los cuales casi siempre tienen otras prioridades. Los funcionarios gubernamentales locales debido a variadas razones de tipo religioso, económico y filosófico, podrían no necesariamente apoyar los programas de planificación familiar. Algunos de ellos pueden creer que «el desarrollo económico es el mejor anticonceptivo». Otros, que un programa integrado de salud materna e infantil y planificación familiar constituye el mejor enfoque, etc. Por estas razones, los administradores y el personal a su cargo deben evaluar el nivel de apoyo local para el programa de planificación familiar y desarrollar estrategias para mantener o aumentar dicho apoyo. Por ejemplo, se necesita establecer buenas relaciones de trabajo con las autoridades gubernamentales a nivel local, ser activo en los círculos de liderazgo, solicitar el apoyo de los miembros de la comunidad que está n a favor de la planificación familiar y tratar persistentemente de lograr que se dé la mayor prioridad posible a las actividades de planificación familiar y salud reproductiva en la agenda de desarrollo local. Anticipar los problemas y prepararse para resolverlos. Los administradores para aumentar las posibilidades de éxito, deben anticipar los problemas potenciales que puede ocasionar la descentralización y desarrollar estrategias para resolverlos en caso de que surjan. Una de las estrategias consiste en vincular a un mayor nú mero de funcionarios gubernamentales locales y miembros de la comunidad en la planeación y desarrollo del programa. Los administradores pueden tener a su favor una gama má s amplia de experiencia y pericia en la identificación y resolución de problemas potenciales al crear mayores oportunidades para que la comunidad participe activamente en el futuro del programa de planificación familiar. A continuación se mencionan algunos de los problemas má s comunes asociados a la descentralización que los administradores de todos los niveles del programa deben estar preparados para resolver: El grado de responsabilidad y autoridad delegadas no ha sido definido claramente; Los grandes problemas que no pueden resolverse a nivel central se transfieren al nivel local, pero sin el poder que se necesita para resolverlos; Los requerimientos para la rendición de informes se mantienen inalterables a pesar de la delegación de autoridad; Las personas que ofrecen los servicios a nivel local no pueden conseguir ni el equipo ni los materiales suficientes; Los médicos locales tienen dificultades en adquirir la experiencia necesaria para colocar DIUs o implantes Norplant y ofrecer servicios de esteriliza-ción voluntaria; Los salarios del personal no se pagan a tiempo; No se reciben a tiempo fondos para pagar la capacitación o para comprar materiales; Persiste o empeora la inequidad entre las regiones que reciben recursos; No está n descentralizados los otros ministerios que apoyan los programas de planificación familiar, tales como el de Educación. Volver al principio de página Soluciones Factibles—Filipinas--La Institucionalización de la Democracia: la Descentralización en las Filipinas La descentralización en las Filipinas fue iniciada como una manera de institucionalizar la democracia a nivel local. Con la adopción del Código de Gobierno Local en 1991, las Unidades Gubernamentales Locales (UGLs) asumieron la responsabilidad de los servicios bá sicos de salud, incluyendo los de planificación familiar, en sus comunidades. Por primera vez los servicios de planificación familiar y supervivencia infantil serían administrados por las UGLs individuales, en lugar del Departamento de Salud. El Código de Gobierno Local concedió a los funcionarios gubernamentales locales el poder de planear y desarrollar sus programas con la convicción de que los problemas locales pueden ser resueltos mejor a nivel comunitario, de modo que pudieran atenderse individual-mente las necesidades de sus propias comunidades. El Código establece específicamente que las provincias y ciudades son responsables de la planeación y coordinación de las actividades de población y desarrollo, incluyendo los servicios de planificación familiar, los cuales se ofrecen en los centros de salud provinciales y urbanos. El Código delegó a las UGLs la responsabilidad de planear completamente sus programas de población y planificación familiar, determinando las metas y objetivos, elaborando pre-supuestos y manejando las finanzas de dichos programas. Las UGLs también asumieron la responsabilidad de la prestación de servicios, la coordinación y monitoreo de actividades Continú a en la pá gina siguiente Volver al principio de página y la oferta de servicios de IEC a las comunidades. El Departamento de Salud retuvo a nivel central la responsabilidad de monitorear y evaluar el desempeño de los programas locales, la determinación de normas y está ndares de servicio, procedimientos y la asistencia técnica a las UGLs. El Departamento de Salud, para apoyar el proceso de descentralización y asegurarse que el personal de todos los niveles tenga las habilidades necesarias para desempeñar sus nuevas funciones, viene desarrollando el Programa de Rendimiento de las UGLs. Este programa da asistencia técnica y apoyo al personal a nivel de las UGLs para mejorar su capacidad gerencial y apoyar a los administradores de nivel local en la definición y adaptación de sus nuevas responsabilidades. Se permitirá que las UGLs, como resultado de la descentralización, tengan una mayor flexibilidad para adaptar sus programas a fin de cubrir las necesidades de las comunidades locales. Varios aspectos claves han ayudado a mejorar el éxito del proceso de descentralización: Requisitos previos («benchmarks»). Se fijan metas de avance para cada una de las cuatro etapas de desarrollo: arranque, capacitación, prestación de servicios y rendimiento. Cada UGL debe cumplir con los requisitos de una etapa antes de recibir financiamiento para cumplir las actividades de la siguiente. Donaciones. Las UGLs reciben donaciones del gobierno para diseñar y llevar a cabo nuevas actividades que apoyen la integración de los programas de población, planifica-ción familiar y supervivencia infantil una vez al año, cuando cumplen con los requisitos de rendimiento. Asistencia técnica. El personal de nivel central o local da la asistencia técnica necesaria al personal de las UGLs a través del Programa de Rendimiento de las UGLs, en á reas tales como la planeación de programas, elaboración de presupuestos, administración financiera, monitoreo y supervisión. Solución de problemas a nivel local. Los problemas se identifican y resuelven a nivel local por el personal de las UGLs. Integración de servicios. Se insta a los administradores locales a integrar los servicios de planificación familiar y salud materna e infantil y compartir los recursos y la admini-stración de dichos programas para ofrecer una gama má s amplia de servicios de salud reproductiva a sus comunidades. Continú a en la pá gina siguiente Se espera que el proceso de descentralización en las Filipinas mejore la capacidad gerencial de los administradores tanto a nivel central como local así como a nivel de las UGLs y ayude a facilitar significativamente el acceso a los servicios de planificación familiar y supervivencia infantil en todo el país. Volver al principio de página Cómo Lograr que la Descentralización Funcione Existen muchas razones para llevar a cabo la descentralización de las organizaciones pú blicas y privadas de mayor envergadura y delegar una gama de poderes al personal de campo. Es posible que el factor má s importante para que la descentralización funcione en el á rea de la planificación familiar sea la participación de la comunidad en la planeación y desarrollo del programa. Los servicios se hacen má s accesibles al permitir manejarlos al personal local ya que los administradores locales conocen mejor las necesidades de sus comunidades y pueden desarrollar programas má s apropiados para cubrir dichas necesidades. Dichos programas pueden ser autofinanciados porque el compromiso local incrementa la demanda y fomenta la participación comunitaria. Tales metas sin embargo pueden lograrse solamente si los administradores a nivel central y local se comprometen a compartir el poder y los recursos y si se asigna la responsabilidad y autoridad a los administradores a nivel local para tomar decisiones sobre la dirección y actividades de sus programas. Los administradores, a medida que la comunidad asume el programa, pueden esperar nuevos enfoques sobre la prestación de servicios, financiamiento, actividades de IEC y otras á reas. Los administradores en el nivel central pueden aumentar las ventajas de la descentralización buscando ideas innovadoras en los administradores locales. Estos a su vez, pueden comprobar la bondad de la descentralización dando la oportunidad a la comunidad de aportar recursos para el desarrollo de programas. La descentralización funciona bien cuando se establecen vínculos de comunicación entre los funcionarios gubernamentales a niveles central y local y entre los administradores locales y la comunidad. Estas condiciones son consideradas ingredientes importantes para el desarrollo de las políticas y estrategias de planificación familiar cuando la acción local contribuye a un alto rendimiento del programa. A menudo se propone la descentralización como una solución para que los programas sean má s efectivos. En realidad, este es un proceso complejo que requiere que los administradores centrales y locales coordinen y cooperen mutuamente para el desarrollo de nuevas habilidades y roles para ambos grupos y nuevas formas de pensar sobre la manera como la responsabilidad, autoridad y facultades de un administrador pueden estar al servicio de los intereses de los usuarios de planificación familiar y salud reproductiva. Volver al principio de página Comentarios de los Revisores Foro para discutir las aplicaciones adicionales de los conceptos y técnicas presentados en Actualidad Gerencial Los editores de Actualidad Gerencial solicitaron a los miembros de su Comité Editorial que comentaran sobre las razones por las cuales se introdujo la descentralización en sus países, cuá les eran las metas de dicha descentralización y cómo habían cambiado los roles y funciones a nivel central y local. Sus comentarios sobre estos asuntos se resumen en las dos siguientes pá ginas, seguidos por comentarios sobre otros asuntos de la descentralización. «La política sectorial de salud en la cual la descentralización juega un papel importante es un desarrollo de la iniciativa democrá tica. Uno de nuestros grandes problemas era un sistema administrativo débil resultante de una supervisión poco eficiente e inefectiva de los centros de salud por parte del nivel central. Nuestros esfuerzos de descentralización han desarrollado nuevos roles y responsabilidades. El nivel central define la estrategia y la política. El nivel provincial da asistencia técnica al distrito. El nivel distrital presta servi-cios y es responsable de á reas con poblaciones específicas.» «En mi país la descentralización del Ministerio de Salud promovió el programa nacional de descentralización. La meta principal era la creación de nuevas unidades locales de salud que se encargaban de manejar las finanzas, seleccionaban al personal local y definían el rendimiento. Estas nuevas unidades de salud asumieron la responsabilidad de llevar a cabo todas las activi-dades de salud. La ú nica unidad del Ministerio de Salud que quedaba en las provincias era la oficina del inspector regional de salud, la cual continú a supervisando la administración financiera. Cada unidad local de salud tiene un equipo que se responsabiliza del manejo de los recursos financieros, humanos y materiales. Sin embargo, los presupuestos siguen siendo decididos en el nivel central el cual asigna los fondos a las unidades locales.» «La descentralización se introdujo como reconocimiento a la naturaleza tan diversa del país. El objetivo principal era poner los programas gubernamentales de desarrollo cada vez má s al alcance de la gente y hacer que su participación se hiciera má s efectiva. La descentralización ha sido un proceso continuo con raíces en el sistema federal del país. La mayoría de los programas incluyendo los de salud y planificación familiar se basan en la descentralización que se ha llevado a cabo a nivel nacional. El sistema nacional tiene tres niveles gubernamentales: Nacional, Estatal y Local. Nuestra ONG ha adoptado estos tres niveles. En cada nivel hemos tratado de: Compartir el poder y las responsabilidades; Definir las á reas de responsabilidad exclusiva y compartida; Definir claramente los papeles, funciones y estructura; Mantener las comunicaciones entre el nivel central y los demá s niveles a fin de mejorar la ejecución y coordinación del programa; Formular claramente las metas, objetivos y estrategias; Desarrollar políticas financieras y procedimientos contables; Desarrollar políticas, normas y procedimientos para el personal; Desarrollar el pensamiento estratégico y la capacidad administrativa estratégica; Aumentar la responsabilidad de la supervisión.» «La descentralización ha sido una respuesta a la deficiente administración central. Ha facilitado la privatización de algunos servicios que ya no pueden ser ofrecidos en forma gratuita. Una de las metas primordiales de la descentralización era lograr que los hospi-tales y centros de salud hicieran estudios de costos y servicios. Estos recibirá n, en el sistema descentralizado, el pago por los servicios que prestan. Otra de las metas, era financiar la demanda y no la oferta de servicios.» «En mi país se llevó a cabo la descentralización para mejorar el acceso a los servicios de planificación familiar de calidad. Descentralizamos una serie de funciones administrativas a nivel distrital y provincial y se efectuaron pruebas piloto sobre los cambios antes de descentralizar completamente cualquier función. Nos dimos cuenta que la descentraliza-ción es un proceso largo. A la gente le tomó bastante tiempo entender y asumir sus nuevos papeles. Inicialmente hubo mucha interferencia del nivel central (que no quería renunciar al poder) y resistencia de los niveles inferiores (que creían que no se necesitaba ningú n apoyo central). Fueron necesarios diversos cambios estructurales; algunos departamentos tuvie-ron que ser ubicados en niveles inferiores y hubo necesidad de eliminar algunos cargos. Estos cambios fueron traumá ticos para el personal.» «A nivel gubernamental ya se ha iniciado el proceso de descentralización del Programa Nacional de Salud. En dicho proceso, solamente se han beneficiado 10 de los 32 estados del país y ha sido un proceso muy lento y largo. Es necesario analizar cuidadosamente los factores que podrían impedir que la descentralización tenga un impacto positivo. Por ejemplo, ciertos factores administrativos (planificación, administración y capacitación); factores políticos (resistencia al cambio y resistencia a renunciar al poder) y factores económicos (los intereses que se ven afectados por los cambios). Sin embargo, creo que a la postre el proceso de descentralización tendrá un impacto positivo y creará un medio má s equitativo y justo para compartir los recursos y programas a desarrollarse por las personas a nivel local que conocen bien su realidad regional o local. Al final, éstos podrá n responder mejor y en forma má s apropiada a las necesidades locales y regionales.» Sobre la delegación de responsabilidad y autoridad…Un revisor advierte, «La descentralización no funcionará si se descentraliza la responsabilidad de la planificación y administración pero se retiene a nivel central el control financiero, particularmente la asignación de recursos. Esto lleva a los administradores a asumir responsabilidad pero sin tener un poder verdadero.» Sobre la variedad de habilidades que requieren los administradores locales…Un revisor subraya, «Frecuentemente aquellos que apoyan la descentralización no dan la importancia suficiente a las habilidades que deben tener los administradores locales de un sistema descentralizado. La diversidad de habilidades requerida crece inevitablemente. Por ejemplo, los administradores de clínicas tendrá n que pasar una mayor parte de su tiempo en reuniones, lo cual podría afectar su responsabilidad en las clínicas.» Sobre la necesidad de modificar las habilidades y papeles de los administradores a nivel central…Un revisor recalca, «La descentralización requiere a nivel central habili-dades diferentes y no necesariamente inferiores en nú mero. Por ejemplo, la contratación de servicios externos requiere de nuevas habilidades para la preparación de contratos y el manejo de contratistas. El establecimiento de políticas y de normas a menudo requiere habilidades diferentes y nuevas para los administradores que está n acostumbrados a tomar decisiones a nivel operativo.» Sobre la comprensión y adaptación del nivel central a los nuevos papeles…Un revisor aconseja, «Es tan importante entender los efectos de quitar ciertas responsabili-dades a algunas personas como lo es otorgá rselas nuevas a otras. Los administradores del nivel central pueden resistirse a cambiar la manera como realizaban su trabajo anterior-mente, con lo cual frenan el proceso de descentralización. Este funciona mejor cuando los administradores a nivel central aprenden a relacionarse como colegas y socios con los administradores de nivel local, en vez de tratarlos como subalternos, sin perder de vista que aú n pueden influir sobre el programa, aunque no puedan ya controlarlo.» Sobre los beneficios de la descentralización…Un revisor comenta, «En una de las regiones del país, uno de nuestros directores de clínica elaboró un programa comunitario muy completo, conjuntamente con el programa local de salud pú blica. Esta era la primera vez que una organización realmente trabajaba asociada estrechamente con el sector pú blico para resolver problemas en la ciudad.» Sobre la capacidad de responder efectivamente a las necesidades locales…Un revisor escribe, «Uno de los beneficios de la descentralización en nuestro programa fue la decisión de utilizar a las parteras tradicionales para la prestación de servicios de IEC y dedistribu-ción de anticonceptivos comunitarios. Este cambio ha permitido que el nivel local responda a las realidades locales y ha ayudado a llegar a las mujeres que se encuentran en estado de reclusión o aislamiento.» Sobre la participación de los interesados . . . Un revisor dice, «No puedo dejar de subrayar la importancia de asegurarse que todos los interesados comprendan claramente y apoyen las metas de la descentralización antes de llevarla a cabo. Debe prestarse una atención particular a los encargados de formular políticas, a la Junta Directiva, y al personal de mayor jerarquía del Ministerio o de las organizaciones centrales. Deben definirse claramente los beneficios de la descentralización tales como la mejor participación comunitaria, el mejor rendimiento del programa y su autofinanciamiento a largo plazo.» Sobre el acceso a los datos locales y el uso de los mismos . . . Un revisor enfatiza, «Los datos del censo para á reas pequeñas son muy importantes para los gobiernos locales y los funcionarios gubernamentales, quienes requieren utilizarlos a menudo para informar a los encargados de la formulación de políticas sobre las implicaciones del crecimiento de la población, el tamaño de las á reas de influencia, la prevalencia de partos de alto riesgo, la deserción escolar en las niñas y sus potenciales implicaciones en la fecundidad de las adolescentes.» Volver al principio de página Referencias Collins, C. y A. Green. 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Volver al principio de página Lista de Verificación sobre la Descentralización Los administradores que planean descentralizar los servicios de salud y planificación familiar o aquellos que ya lo han empezado a hacer, deberían hacerse preguntas que les ayudará n a tomar decisiones informadas que será n ú tiles para la planificación o ejecución de los cambios administrativos que se requieren para el desarrollo de una organización má s diná mica y que responda a las necesidades de los clientes: ___ ¿Cuá les son las metas principales de la descentralización? ___ ¿En qué forma contribuirá la descentralización al éxito del programa nacional de población? ___ ¿Existe apoyo y compromiso de parte del nivel regional/local y nacional para la descentralización? ___ ¿Qué instrumentos organizativos (leyes, ordenanzas administrativas, etc.) se utilizará n para establecer la descentralización? ___ ¿A qué nivel o entidad se transferirá la responsabilidad de la planificación y administración de los programas de salud y planificación familiar? ___ ¿Qué funciones gerenciales y administrativas se delegará n a niveles inferiores? ___ ¿Tienen los administradores locales la responsabilidad y autoridad para desempeñar su trabajo en forma efectiva? ___ ¿Qué cambios se requerirá n en la estructura de la organización y/o programa y cuá les son los nuevos papeles y responsabilidades del personal en todos los niveles? ___ ¿Posee el personal a nivel central, regional y local las habilidades necesarias para desempeñar sus nuevas responsabilidades? ___ ¿Cómo se desarrollará n las nuevas habilidades para la planificación, elaboración de presupuestos, manejo de recursos financieros y humanos, logística, SIG, mejoramiento continuo de la calidad, etc? ___ ¿Cómo podrá medirse el éxito de la descentralización y su impacto sobre el desempeño del programa? ___ ¿Cómo se resolverá n los conflictos que se originan con la asignación de recursos, entre los niveles administrativos descentralizados? ___ ¿En qué forma colaborará n los nuevos niveles administrativos mutuamente y con los demá s sectores u organizaciones no gubernamentales? 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